2018年12月13日，第五个国家公祭日，全国首部国家公祭地方立法《南京市国家公祭保障条例》正式施行。时隔6年，参与起草法规的省人大代表、江苏三法律师事务所主任孙勇谈起立法过程，激动之情依然溢于言表。
2014年2月27日，十二届全国人大常委会第七次会议通过决定，将12月13日设立为南京大屠杀死难者国家公祭日。而在全国人大常委会立法后的几年间，未有进一步实施细则出台。“南京是南京大屠杀发生地，日本侵略者的暴行给南京人民留下了永久的伤痕。为了不忘这段历史，也还是为了珍爱和平，南京市人大常委会作出了立法决定。”孙勇介绍，首次由地方人大为保障国家公祭这一国家行为的立法过程中，不少做法开了先河。
这是省内首部由人大委托律师团队起草的法规。立法时间紧、任务重，孙勇觉得，是律师的法律素养、实践经验、社会责任感，以及行业的高组织度、职业广泛的社会接触，让南京市人大作出了这样的尝试。“我记得当时的南京市人制委主任委员姚正陆讲，不管是过程还是结果，都表明了委托律师起草这部法规的做法是正确的。”孙勇说。
2018年5月22日，孙勇和同事到南京市人大机关正式接受委托，此时距当年国家公祭日不到7个月。这期间，法规草案还需经市人大常委会两次审议和省人大常委会审查批准程序。对立法来说，时间极为紧张。“我们用了整整45个昼夜。”对那时的压力，孙勇至今难忘。
时间紧张，但绝不应付。南京先后召开76场座谈会，征求72个街（镇）、227个社区（村）及基层立法联系点意见，听取283名市人大代表、1347名区人大代表、16000余名各界群众等群体意见，收集立法建议400余条。手抚200多万字的立法参考资料、13.5万字的立法前评估报告，孙勇和记者说，这也是全省首部进行立法前评估的法规。
“课题组成立后，第一件事情是做民意调查。我们在南京市11个区发放了2200份民意调查函，覆盖社会各界群众。”孙勇回忆，从社会反映看，绝大多数人赞同立法。为增进认识，立法团队专门到侵华日军南京大屠杀遇难同胞纪念馆悼念死难同胞。第一次审议法规草案时，南京市人大常委会组成人员也集体到纪念馆举行祭奠活动。“在起草和审议法规草案的时候，大家是怀着深厚的民族感情的。我们不忘国耻，也珍爱和平，这是我记忆非常深刻的。”孙勇说。
创制性立法，没有样本可供参考，哪些条款应该列入？孙勇解释，这部法规既详尽保障公祭日当天，明确举行国家公祭仪式鸣放警报时，除了正在执行紧急任务的特种车辆、正在从事特种作业的人员，道路上的行人、公共场所的所有人员以及机关、企业和事业单位和人民团体工作人员、在校师生就地默哀一分钟，在主城区道路上行驶的机动车停驶鸣笛致哀一分钟，火车、船舶同时鸣笛致哀一分钟；也保障全年，建立了对国家礼仪活动的长效治理机制，要求教育主管部门要把关于国家公祭的内容纳入中小学教材，规定了对全社会强烈谴责的“精日”行为的法律责任。
“当时社会上有一些‘精日’分子做出罔顾历史的侮辱性行为，包括否定、歪曲侵华日军南京大屠杀史实，侮辱、诽谤大屠杀死难者和幸存者，我们在条例中专门作出禁止性规定。”孙勇说，此前对这类“精日”行为的处理依据主要是治安管理处罚法，有了这部条例后，有关部门处理此类事件时可根据情节轻重，从行政处罚上升到刑事处罚，“这也是全国第一次以法律形式要求对这样的行为做处理。”
这部法规出台和施行前后，全社会反应强烈、高度肯定。出席当年国家公祭日活动的时任中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨，专门前往南京市人大常委会机关调研，在全方面了解《南京市国家公祭保障条例》制定通过情况后表示：“这部法规社会关注度高，反映积极正面，为南京市国家公祭活动的举行提供了有力法治保障，是将社会主义核心价值观融入法治建设的实际举措，对另外的地方立法具有示范带动作用。”
此次立法后，南京市人大常委会作出决定，要求今后重大地方立法项目都一定要进行立法前评估。作为省第十至十四届人大代表和立法咨询专家，孙勇对新时代以来的立法工作印象极为深刻。他认为，江苏不仅省市立法数量大幅度的提高，许多领域都走向“有法可依”，而且立法质量更高、审议更严，“现在省人大在审议法规时，常委会组成人员一定发言，并且不可以泛泛而谈。南京市人大常委会还为每名委员聘请一位法律顾问，来提升审议的专业性。”
立法之门也开得更大。江苏三法律师事务所是省人大常委会基层立法联系点之一，在省电瓶车管理条例、公安机关警务辅助人员管理条例等法规制定期间，省人大常委会专门上门听取意见建议，这一做法也成为近年来常态。“面向全社会的民意征集工作越来越常态化制度化，基层立法联系点设置慢慢的变多，群众的意见原汁原味直达立法机关，全过程人民民主重大理念越来越得到充分展现。”孙勇欣喜地说。
